[摘要]文章在学习理解《公共图书馆法》的基础上，结合具体法律条文，讨论了公共图书馆建设“政府主导、社会力量参与”原则，从办馆主体、参与管理、提供资源或服务等三个方面归纳了社会力量参与公共图书馆建设的形式，最后从四个方面讨论了政府在社会力量参与公共图书馆建设方面应该履行的具体职能。参考文献9。
[关键词]《公共图书馆法》,社会力量参与公共图书馆建设,法律条文解读
尽管在比较长的时期里，我们国家一直主张公共图书馆的建设由政府主导，但一直也强调“国家办馆与群众办馆相结合的事业建设原则”LlJ，一直都比较重视社会力量参与公共图书馆建设。2007年10月，中国图书馆学会在江苏常熟举办第二次“百县馆长论坛”，所设立的分主题会场中首次出现了“社会力量参与图书馆建设”主题，讨论取得了明显的效果。据此，笔者于2008年和2009年，连续两年在《图书号隋报》杂志第一期上发表论文，探讨了社会力量参与公共图书馆建设的积极意义、参与形式和需要解决的问题。
在此前后，国内不少图书馆学者也都开始关注社会力量参与公共图书馆建设问题，尤以北京大学王子舟教授为代表，论文《民间读书社的兴衰与新生》比较早地引发了社会力量参与图书馆建设话题的讨论旧J。王教授的博士弟子吴汉华则出版了国内第一部系统研究民间图书馆的学术著作《中国民间图书馆研究》‘3J。中国国家图书馆研究院也组织国内相关专家研究撰写了《中国图书馆事业发展报告·农村图书馆卷》，专门开辟一章研究了“社会力量参与农村图书馆建设”论题HJ。国内一些地方公共图书馆立法(“管理办法”或“条例”)都出现了鼓励和欢迎社会力量参与公共图书馆建设的条文。
近十年来，国家已经把保障公民基本文化需求、建设全覆盖的现代公共文化服务体系作为了基本战略，相继出台的政策中都有“鼓励和欢迎社会力量参与公共文化服务体系建设”的内容。2018年1月1日，《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)正式实施。在坚持政府主导作用的前提下，《公共图书馆法》在许多地方都明确了社会力量参与图书馆建设的法律规定，使我们对这个话题有了明确的认识。
1“政府主导，社会力量参与”是现代公共图书馆事业建设的重要原则
作为公权力的执行者，政府肯定在公共文化服务体系建设、公共图书馆事业发展中发挥主导作用，在制定公共图书馆事业发展规划、宏观管理、财政支持、建设用地和专业人次提供等方面，都要发挥引领、推动、促进的积极作用。同时，公共图书馆建设和发展，都是一项惠及全民、投入极大的事业，仅仅依靠政府提供公共财政支持是无法满足全体公民对公共图书馆建设的要求的。所以，世界上许多国家都在强调政府主导作用的同时，也鼓励和欢迎社会力量参与公共图书馆事业的建设。正是由于卡耐基基金的积极介入，才奠定了美国公共图书馆事业的基础∞j。北京大学吴慰慈教授在其《图书馆学概论》几个版本中都强调：公共图书馆事业发展，要遵循“国家办馆与社会办馆相结合”的原则¨J。中共中央办公厅、国务院办公厅2015年1月下发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中，明确规定了5个基本原则，既包括了“坚持政府主导”原则，也包括了“坚持社会参与”的原则o7|。此文件的第十条就是“鼓励和引导社会力量参与”，并且具体阐述为“推广运用政府和社会资本合作等模式，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化”；“鼓励和支持社会力量通过投资或捐赠设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设”；“推动建立健全公开透明的社会捐赠管理制度”；“鼓励党政机关、国有企业事业单位和学校的各类文体设施向社会免费或优惠开放”。
政府主导和社会力量参与，已经构成了最近几年中央所有公共文化服务体系建设文件、政策的基本原则。
《公共图书馆法》在明确规定了县级以上人民政府在建设公共图书馆事业的主导地位和作用外，对社会力量参与设立公共图书馆、以各种方式参与图书馆建设也做出了明确规定。这就给社会力量参与公共图书馆建设做出了法律保障。
2社会力量参与公共图书馆建设的形式
其实，由于一直坚持了“国家办馆和社会办馆相结合”的原则，我国的公共图书馆事业在发展过程中一直就在多个角度、多个层面凸显着社会力量参与的身影。结合《公共图书馆法》，笔者归纳社会力量参与公共图书馆建设的形式，主要表现在办馆主体、参与管理、提供资源或服务等几个方面。
2．1作为办馆主体的参与方式
在很长时间里，我们国家公共图书馆建设主要在县以上行政区域层面，无论是国家图书馆、省级图书馆、市级图书馆还是县级图书馆，都由中央政府或地方政府的文化主管部门作为单一的建设主体。而农村乡镇(城市街道)和村落(城市社区)两级基本上没有建设公共图书馆。因此，在理论上和实践上，都造成了一个误区：公共图书馆办馆主体只能是政府。而《公共图书馆法》一个很大的突破，就是重新界定了“公共图书馆”的概念，即“本法所称公共图书馆，是指向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”(第二条)；同时，在第四条里既规定了县以上人民政府建设公共图书馆主体责任外，还同时规定“国家鼓励公民、法人和其他组织自筹资金设立公共图书馆”，给公民个人、法人或其他组织作为办馆主体自筹资金设立公共图书馆，提供了法律依据。
当然，无论是公民、法人还是其他社会组织投资兴办公共图书馆，都必须遵守《公共图书馆法》中所有关于“公共图书馆”的法律规定，履行公共图书馆应该履行的法律义务。而《公共图书馆法》在第二十条也给予了社会力量投资兴办公共图书馆建设一个特殊的法律权利“公共图书馆可以以捐赠者姓名、名称命名文献信息专藏或者专题活动”，而“公民、法人和其他组织设立的公共图书馆，可以以捐赠者姓名、名称命名公共图书馆、公共图书馆馆舍或者其他设施”。第一段话所包含的法律权利，是指无论是政府设立的公共图书馆，还是公民、法人和其他组织投资设立的公共图书馆，都可以拥有；而第二段话所包含的权利，则专指社会力量设立的图书馆才可以享受的权利。
关于公共图书馆办馆主体多元化的法律突破，笔者已有专文发表，在此不再赘述。
2．2介入管理的参与方式
公共图书馆事业建设与公共图书馆服务，关系到全社会每一个成员的文化权益，应当引起全社会所有成员的重视，关心、监督和参与公共图书馆建设。《公共图书馆法》给我们拓展了社会力量参与公共图书馆建设的新领域，除了作为办馆主体，或者提供捐赠、志愿服务外，社会公众还可以积极参与公共图书馆的管理，保障公共图书馆的运行方向符合全体公民的根本利益。
《公共图书馆法》第二十三条规定，“国家推动公共图书馆建立健全法人治理结构，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与管理”。这意味着，无论是政府设立的公共图书馆，还是公民、法人或其他组织设立的公共图书馆，都应当实施理事会管理制度。而且，社会公众不仅有机会参与公民、法人或其他组织设立的公共图书馆管理，还有机会直接参与由政府设立的县以上公共图书馆的管理。尽管能参与其中的社会公众不会很多，但毕竟代表了社会公众的意愿，给全体社会成员提供了一种文化权利诉求的渠道和机会。
第四十七条在规定“国务院文化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当制定公共图书馆服务规范，对公共图书馆的服务质量和水平进行考核”的同时，还特别规定“考核应当吸收社会公众参与”、“考核结果应当向社会公布”。这个规定表明，衡量一个图书馆服务质量水平，不仅有政府的主导责任，还要重视公共图书馆服务对象——社会公众的评价和认可程度。积极参与对公共图书馆的考核，表达个人对当地公共图书馆服务水平的评价，也是公民关注自身文化权利的表现。
2．3其他资源、服务等的参与方式
(1) 参与公共图书馆服务网络建设。公共图书馆服务网络，是现代公共文化服务网络的重要内容，其建设主导力量依然是地方政府，但同时欢迎和鼓励社会力量参与。事实上，在各地公共图书馆服务网络建设中，已经出现了多种社会力量参与的方式，比如企事业单位图书馆、中小学图书馆作为服务网络成员参与公共文化服务，比如公民个人投资兴办的家庭图书馆作为基层服务点，比如企业、非政府组织与地方政府合办公共图书馆，比如企业兴办图书馆委托公共图书馆管理，等等。
《公共图书馆法》第十三条对此作出了明确的法律规定：“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络。公共图书馆服务网络建设坚持政府主导，鼓励社会参与。”
(2) 学校、科研单位利用富裕图书馆资源参与公共服务。满足公民基本阅读需求、提供足够的公共图书馆资源，应当是地方政府的责任。而在地方财政尚不能完全满足需求时，高等学校、科研机构或其他类型图书馆可以在满足本单位读者需求的前提下，以各种手段向公众提供服务。事实上，国内外高校图书馆、科研机构图书馆一直在这方面做出积极的努力。2015年新版《普通高等学校图书馆规程》第三十七条也有过明确规定：“图书馆应当在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，发挥资源和专业服务的优势，开展面向社会用户的服务。”
《公共图书馆法》第四十八条在做出“国家支持公共图书馆加强与学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆的交流与合作，开展联合服务”规定的同时，也强调“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放”。
(3) 捐赠。无论是国际图书馆界还是国内公共图书馆界，一直都欢迎和鼓励社会力量向公共图书馆提供各种形式的捐赠，包括图书馆建设资金、文献资源购置经费、文献实体、服务活动经费等。比如美国公共图书馆奠基人卡耐基，比如中国的邵逸夫，比如现行的各种基金会或公民个人，捐资捐书兴办边远地区、经济欠发达地区农村图书馆的案例不胜枚举。
而《公共图书馆法》第六条对此也表明了态度“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”，同时还规定“境外自然人、法人和其他组织可以依照有关法律、行政法规的规定，通过捐赠方式参与境内公共图书馆建设”。以后，公共图书馆可以依照词条法律规定，旗帜鲜明地向国内外征集文献等捐赠。当然，必须注意，所有这些捐赠，都必须“依法”而行，不能出现那种借捐赠而行非法事的情况。
(4) 志愿服务。《公共图书馆法》第四十六条规定“国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务”，同时规定“县级以上人民政府文化主管部门应当对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持”。
其实，国内大部分公共图书馆都在吸纳志愿者参与图书馆服务，而且在志愿者管理、志愿者培训、志愿服务长效机制构建等方面做了大量的探索，产生了不少的经验。公共图书馆志愿者服务机制的建立，可以使多方获益。首先，公共图书馆可以解决服务人手不足的问题，便于更好地开展各种形式的读者服务和阅读推广服务，同时还宣传了图书馆和图书馆业务；其次，对于志愿者来说，利用休息时间参与公共图书馆志愿服务，一方面可以陶冶个人情操、竖立社会服务意识、实现个人社会价值，同时也可以学习到课堂上、书籍上不便学习到的图书馆知识和文献知识，锻炼和提升自己的社会交往能力；再次，越来越多的公民(主要是青少年和老龄人)参与公共图书馆志愿服务，会在一定程度上提升社会成员的综合文化素质，改善地方文化氛围，同时还提升当地公共图书馆服务水平，对于地方政府来说，这是一个低投入、高产出的举措，应该大力提倡，并给予政策支持。
必须指出一个问题：国家鼓励公民参与公共图书馆志愿服务，国家的基本态度已经有了；各地公民(特别是大学生和青少年)也有了踊跃参与公共图书馆志愿服务的意愿；公共图书馆也正在积极探索更加完善的志愿者管理制度。但是，如何建立一种规范的文化志愿服务(包括公共图书馆志愿服务)的社会认可机制，值得继续深入探索和研究。而对此，似乎《公共图书馆法》并没有真正解决。
3政府必须履行的职责
《公共图书馆法》已经用不少条文表明了国家“鼓励和支持”社会力量参与公共图书馆建设与服务的基本态度。除此之外，中央及各地政府还必须在《公共图书馆法》实施后制定各种政策、采取多种措施，履行政府管理与服务职能，保证社会力量参与公共图书馆建设能够健康运行。
3．1制定扶持社会力量兴办公共图书馆的具体政策
公民、法人或其他组织投资兴办的公共图书馆，具体如何认定、如何监管与评估，是否享受国家相应财政统一补贴(比如免费开放补贴)，如何提供具体扶持措施，县以上地方政府都应该按照《公共图书馆法》第四条的规定，出台本地区的政策和规定。
3．2政府购买服务，支持和扶持社会力量兴办的公共图书馆
在2015年初出台的中央两办文件《关于加快构建现代公共文化服务体系的通知》第十条里，已经对“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制”做出了详细的政策规定，“出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录，将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算”。2015年5月国务院办公厅出台“国办发[2015]37号”文件，转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知，提出了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，其中就包括有“公共图书馆(室)运营和管理”、“民办图书馆面向社会提供的免费或低收费服务”等内容。
《公共图书馆法》第四十五条明确规定，“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持”。具体来讲，县以上人民政府要制定本地区政府向社会力量购买公共图书馆服务项目目录和价格标准，落实到位，并实施具体监管。
3．3出台政策指导和扶持公共图书馆志愿服务
关于公民个人参与公共图书馆志愿服务的内容与方式，前文已有阐述。这里需要强调的就是县级以上人民政府务必要按照《公共图书馆法》第四十六条的规定，出台公共图书馆志愿服务管理机制，对公共图书馆志愿服务给予必要的指导和支持。同时，探索和制定包括公共图书馆志愿服务在内的公共文化志愿服务社会认可机制。
3．4完善税收减免政策，鼓励社会力量向公共图书馆提供捐赠
《公共图书馆法》第六条规定，“国家鼓励公民、法人和其他组织依法向公共图书馆捐赠，并依法给予税收优惠”。这就要求国家层面尽快修改、补充和完善国家税法有关规定，制定完善健全的社会力量向公共图书馆(延展到公共文化服务)依法捐赠而依法享受的税收优惠制度，让向公共图书馆依法捐赠享受税收优惠真正做到有法可依。
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