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一个对人民负责的政府必须保障其公共经济管理具有很高的资源配置和资源使用效率，即一方面要保障必要品种、数量和质量的公共物品供给，另一方面又要尽可能减少资源占用与耗费。在承载公共利益的公共物品提供计划及相应的公共资金配置预算确定之后，能否以最节省的公共资金耗费实现预定效果，既是衡量责任政府建设效果的主要尺度，也是公共经济暨国家治理现代化需要解决的核心问题。正因为如此，国内外已经就此问题进行了长期的实践探索和理论研究，20世纪后期则成为以“再造政府”为主线的新公共管理运动的一项主要内容。这些理论与实践探索虽然积累了很多思想成果和实践经验，但创新发展正未有穷期。

一、公共经济绩效管理的历史发展与现实背景

无论中国还是国外，对公共经济活动实施绩效管理并不是刚刚引起重视并开始进行的，而是有着漫长历史发展过程的社会实践。但它成为一股风靡世界的政府管理改革潮流，则有其特定的现实背景。

（一）公共经济绩效管理的历史发展

可以说，自从公共经济活动出现以来，就存在公共经济绩效问题，从而随之产生了对其进行管理的客观需要和实际行动。

在中国，有古代文献资料表明，早在舜担任中华原始氏族联盟最高领袖的时期，就有了对公务人员进行考课并依据考课结果予以任免赏罚的制度。《尚书·舜典》云：“三载考绩，三考，黜陟幽明。”其疏曰：“以三年考校其功之成否也。”这种考课，既包括对公务人员德行操守的考察，也包括对其所承担职事目标是否实现即工作绩效的核实评判。正因为存在这种绩效考评及相应的赏罚制度，大禹的父亲鲧才因为奉命治水不力而被杀，然后任命大禹接替其父继续领导治理水患。大禹由于改变了治水方略，变堵为疏，并且以三过家门而不入的忘我精神通过拼命硬干获得成功，从而成为舜的接班人。其后，经过逐步发展演变，到周公姬旦辅佐武王执政的周王朝初期通过制定《周礼》形成了对官吏履职绩效实施考核的比较系统的成文制度，而到汉元帝时则进一步制定和颁布了专门的官吏考课法，唐宋明清时期此类法制已经相当完备，直至清末才连同封建制度一起进入历史博物馆。尽管这些公务人员考绩制度与现代公共经济绩效管理有着很大差别，但其间也有许多相通之处，因而不宜以历史虚无主义态度将其一概抹煞。

国外也是如此。例如美国，追求公共经济效率的努力至少已经进行了一个多世纪。据美国著名公共行政学家尼古拉斯·亨利在其代表作《公共行政与公共事务》一书所载，美国早在19世纪末20世纪初所谓进步时代就强调提高政府效率，认为好的政府必须是注重效率的政府，从1940年开始着眼于控制公共经济成本而编制项目/绩效预算，1965年进一步深化为规划/项目/绩效预算,从1970年起则从整个公共机构层面推行效率与效力管理,从1972年起对公共财务预算实行目标管理，1977年起进而实行零基预算。另据包国宪、王学军在一篇文章中介绍，自从1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展公共部门绩效考评以来，政府绩效评估与管理就一直伴随着美国公共部门的改革历程。

（二）公共经济绩效管理的现实背景

20世纪80年代以来，以美英为代表的西方发达国家为应对由政府规模膨胀、行政效率低下引起的公共信任危机，相继开展新公共管理和政府再造运动，掀起旨在提升公共经济总体能力的绩效管理改革浪潮，在公共经济管理中广泛推行由绩效目标、绩效预算、绩效审计、绩效问责构成的全程绩效管理。

据中国行政管理学会课题组（2006）对这一阶段国外政府绩效管理的发展过程所做评述，英国政府的绩效评价始于1979年的“雷纳评审”，而美国自1978年的卡特政府以来，政府部门绩效管理问题一直被历任总统所重视，1993年克林顿上台执政以后更是将行政改革聚焦到绩效管理。在其推动下，1993年美国联邦国会通过了《政府绩效与结果法案》，2010年经过重新修正和国会批准后一直是美国联邦政府指导部门绩效测量和绩效报告编制工作的纲领性文献。德国、奥地利、瑞士、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、澳大利亚、加拿大等国也都先后从公共经济部门绩效评价开始，进而发展为实行全程绩效管理。这股浪潮也很快波及到亚洲。日本、韩国等国家从20世纪90年代末期以来先后引入“行政评价”“制度评价”等，标志着公共经济绩效管理改革的开始。发展到目前，公共经济绩效评价与绩效管理己经成为政府现代化建设或现代国家治理的一项重要元素。

适应政府现代化建设潮流，我国从21世纪之初开始探索政府绩效管理改革工作，开启了公共经济绩效管理改革的大幕。河北省财政部门从2004年起着手进行财政预算绩效评价逐步扩展到全程预算绩效管理，2010年河北省人民政府第138号文件《关于深化推进预算绩效管理的意见》正式全面推行。同期，广东省另辟蹊径，以依据绩效目标公开竞争结果分配发展性公共资金为主要内容开展了绩效预算改革实验。深圳等地则从2004年起开始政府层面的公共经济绩效管理改革探索。2011年6月10日，经国务院同意，国家监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。根据这一《意见》，试点工作分两个层而进行：第一层面是发展和改革委、环境保护部和财政部等六个国务院部门开展专项绩效管理试点；第二层面是选择北京市、吉林省、福建省、四川省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区以及杭州市、深圳市开展地方政府绩效管理试点，重点围绕建立健全领导体制和工作机制、完善绩效考评指标体系、创新绩效评价手段、强化绩效评价结果运用等内容进行实践探索。同年6月28日，政府绩效管理工作部际联席会议在北京召开政府绩效管理试点工作动员会，正式拉开了中国政府层面绩效管理试点工作的帷幕。

二、公共经济绩效管理的内涵与功能

准确把握公共经济绩效管理的内涵与功能，是搞好相关理论研究和具体实践操作的重要前提。

（一）公共经济绩效管理的内涵

对于公共经济绩效管理的内涵，在我国学术界存在着范围广狭有别的两种不同理解。按照广义理解，公共经济绩效管理包括从公共经济目标的价值选择到通过具体管理加以实现的全过程。例如，尤建新、王波基于公共价值对地方政府绩效评估模式开展研究，将公共价值定义为公众在政府公共服务中获得的全部收益与公众付出的一种主观权衡，并提出了公共价值的实现步骤，即识别公共价值→制定交付公共价值的战略→将战略转为内部操作流程和规范→实施公共价值交付战略→评估公共价值交付绩效，并认为整个过程都应当纳入政府绩效评估范围。再如，包国宪、王学军基于对新公共管理背景下政府绩效管理过程的反思，以价值管理和科学管理理论为基础，提出了一个以公共价值为基础的政府绩效治理模型，认为以公共价值为基础的政府绩效治理是在政府绩效价值建构的基础上，构建政府绩效管理体系，对公共行政过程进行管理，从而使得政府绩效最大化的过程。这样理解政府绩效管理或治理的内涵，无疑是全面和正确的。这是因为，一方面，就整个公共经济绩效管理而言，不能不包含承载公共价值、体现公共利益、反映公共需求偏好的公共经济目标选择过程，缺少这一目标，整个公共经济绩效管理就失去了过程控制和事后评估的依据；另一方面，收集公民大众公共需求偏好信息，据此编制公共物品提供计划和公共财务预算，按照法定程序提交立法机关审议批准等，在广义上也都属于公共经济管理的内容。但是，如果将这些内容视为狭义公共经济绩效管理的前提，只从作为公共经济政策和计划执行机构的行政机关角度，将公共经济政策和计划的执行作为起点来考察，那么，对公共经济绩效管理的内涵做狭义的规定，而将“政府绩效价值建构”过程另做专门研究，也不会对公共经济本质与功能的实现构成妨害。限于本文主题与篇幅，这里仅就狭义政府执行环节的公共经济绩效管理进行讨论。

从狭义上理解，所谓公共经济绩效管理，就是对公共部门组织实现承载公共利益的既定公共经济政策目标和执行公共物品提供计划、公共财务预算活动所进行的绩效目标与标准制定、绩效目标执行控制、绩效考核评价、绩效结果应用的持续循环过程；实质在于公共经济终极主体对受托代理主体、受托代理主体对所属公共机构以及公共机构领导层对所属公务人员履行公共经济责任绩效的层级式纵向监管体系，是一种以结果为导向的公共经济管理模式；根本目的是激发各级公共机构和公务人员履行公共经济责任的积极性和创造性，促进整个公共经济机构及其雇员认真负责地履行公共经济责任、千方百计地实现公共经济目标、心无旁骛地谋求公共利益、精打细算地用好公共资源，从而持续提升整个公共经济体的绩效。

在这种涵义下，公共经济绩效管理分为三个层次：一是立法机关对执行机关的公共经济绩效进行的监督性管理，执行机关需要在每个计划和预算年度或中期规划结束以后向立法机关报告公共经济管理绩效结果，提交立法机关审议评判；二是作为执行机关的各级政府和司法机关对所属各公共部门的公共经济管理绩效进行监督性管理，各执行部门需要在每个计划和预算年度或中期规划结束以后向同级政府和司法机关报告公共经济管理绩效结果，接受同级政府和司法机关的评估评判以及相应的精神与物质赏罚；三是公共部门及其所属公共组织内部上级对下级、组织对员工完成职事情况实施绩效管理，据以兑现以绩效结果为依据的精神与物质赏罚，与员工职位变迁和工薪增减相挂钩。

需要明确的是，在类似中国这种以人民代表大会为最高权力机关、以“一府”“一委”“两院”为执行机关的政体之下，属于上述第一层次公共经济绩效管理范围的不仅包括作为行政机关的狭义政府，而且包括作为人民代表大会常设机构的人大常委会、作为对所有公共机构和公务人员实施监督的监察委、作为审判机关的法院和作为执法监督机关的检察院，它们都要向同级人民代表大会报告职责范围内的公共经济绩效责任完成情况。我国目前各级人代会的审议议程基本上体现了这种要求，只是在报告和审议的内容方面应当进一步突出绩效。属于上述第三层次公共经济绩效管理范围的公共组织和公务人员，不仅包括政权机构中的执行性公共部门，而且应当包括执政党组织在内所有从事公共事务、使用公共资源的机构。

（二）公共经济绩效管理的功能

功能由系统的内涵和实质所决定，既是系统构建的必要性所在，又是相关机制和体系设计的依据。根据上面界定的内涵和实质，公共经济绩效管理至少具有以下四种基本功能：

1. 实现公共经济宗旨和目标的保障措施

公共经济满足民间经济主体公共需求、实现公民大众的公共利益的根本宗旨和每个或长或短规划期间的具体公共经济政策目标，都要依靠公共经济绩效管理来加以保障；离开绩效管理，所谓公共经济宗旨和目标都是水中月、镜中花和空中楼阁。

2. 公共经济责任机制、控制机制和激励机制的主要载体

公共经济责任实质上是保障公共经济绩效的责任，公共经济中的风险控制实质上是防范目标落空和资源浪费暨公共经济失效的风险，公共经济中实施激励的核心目的是达成预期的绩效目标。因此，离开公共经济绩效，所谓责任机制将无由所宗，所谓控制机制将失去依据和标的，所谓激励机制也将成为无的放矢，它们都会成为毫无意义的花拳绣腿。

3. 公共经济各分支机构和所有公务人员履行职责的行为导向

公共经济管理的绩效目标及其评价指标在与职位激励、薪酬激励和精神激励紧密相关的情况下，将作为最灵敏的风向标和最管用的指挥棒，无声地导引公共经济各分支机构及其所有公务人员履职行为的努力方向。如果公共经济管理的绩效目标及其评价指标结构科学合理，公共经济的各分支机构及其所有公务人员将会自觉地将履职行为对标到公共经济的核心价值和政策计划目标上，兢兢业业、认真负责并且勇于开拓创新；相反，如果公共经济绩效管理目标及其评价指标体系存在明显缺陷，或者公共经济绩效管理目标及其评价指标完成结果与职位激励、薪酬激励和精神激励相脱节，那么，势必直接引起公共经济各分支机构及其所有公务人员产生偏离公共经济核心价值和政策计划目标的政绩观，进而导致它们的履职行为发生各种方向、方式和程度的扭曲。

4. 不断完善公共经济治理体系、提升国家治理能力的自我监测和修正机制

通过每个计划期末进行的绩效评估，既可以总结提高公共经济绩效的成功经验，也可以发现公共经济治理体系中存在的各种不足，如果能够将成功经验推而广之并针对存在缺陷加以改进完善，那么，公共经济治理体系就会逐年趋于优化，公共经济暨国家治理能力也会不断得到提升。

由此可见，公共经济绩效管理的积极功能是多方面的。这些功能能否充分发挥出来，关键在于公共经济绩效管理体系设计得是否科学、周密与精巧。

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