摘 要:我国公众对环境质量的要求与现实的矛盾已成为重要的公共问题,越来越多的公共资源投放在环境指 标的控制中,治理绩效却差强人意。 本文围绕现有政府环境治理绩效评价是否合理、应如何改进以及在新的绩 效治理理论指导下我国政府环境绩效治理体系应如何改进等两个问题展开,利用 PV-GPG 理论分析我国环境治 理问题,通过环境社会系统与环境自然系统的划分发现环境问题的本质特征以及我国政府现有环境治理存在制 度缺位。 最后通过 PV-GPG 理论重塑环境治理绩效观、分析能够反映现有环境治理体系特征的代表性材料,为 我国环境治理体系的改进提出建议。
关键词:公共价值;环境绩效治理;治理体系构建;PV-GPG
一、现实背景
(一) 现实中的问题
环境问题在不同时期性质和表现形式是不同 的。 在农业文明以前,人类以渔猎为主,人口数量 少、生产力水平极低,基本上与自然环境浑然一 体;从农业文明时代开始,在人口数量不断增加的 情况下,主要的环境问题是局部地区出现了因过 度放牧和过度毁林开荒引起的水土流失和土地荒 漠化。 进入工业文明以来,人类在创造了极大丰 富的物质财富的同时,也引发出了深重的环境灾难。 20 世纪后,环境问题呈现出地域上扩张和程 度上恶化的趋势,逐渐由区域性问题演变为全球 性问题。 引起世界关注的南极臭氧空洞、全球气 温持续上升、生物多样性减少、酸雨地区扩展等, 人们终于不得不对环境问题给予更加深刻的认识 和反思。
《寂静的春天》一书 1962 年在美国出版,它对 环境问题的分析与呼吁敲响了整个社会关于环境 保护的警钟。 1969 年,作为美国环境保护里程碑 标志的《国家环境政策法》颁布,其立法目的为“宣 誓国家政策,以促进人类与环境之丰饶且令人愉 悦之和谐;努力防止或减少对环境与天体生命之 伤害,并增进人类之健康与福祉” [1] 。 1972 年 6 月 在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会 议,自此以后各国将环境问题列为政府工作的重 要职责,努力完善环境立法、司法,加强管理,并大 力发展环境科学技术。 然而,各国政府的这些努 力并没有减缓环境问题严重性的加剧,其中一个 重要的表现是环境问题逐渐进入更为广阔普遍的 公共领域,其问题的性质变得更为复杂棘手。 日 本在上世纪中期工业化过程致使环境问题逐渐严 重,并引起社会广泛关注。 自 20 世纪 60 年代起, 媒体开始大规模报道环境污染事件,民间环境组 织的不断产生,各地开始密集出现环境法律诉讼。 同时代的美国也面临同样的问题,1970 年 4 月爆 发了由两千万民众组成的环保游行,其规模堪称 世界之最。
中国对环境问题的关切也与日俱增。 美国前 任驻华大使骆家辉将北京大使馆测得的 PM 2. 5 数据定期公布。 其公布的数据与中国政府部门公 布数值的差异使得一场由雾霾引发的环境抗争在 中国社会逐渐升温。 PM 2. 5 跃居成为各大门户网 站的热门词汇。 公众的高度关注迫使政府必须迅 速行动,将治理大气污染作为工作重点。 2013 年 7 月,环保部出台了全面且强硬的《大气污染防治行 动计划(2013 - 2017)》,提出力争在 2017 年降低 空气污染水平,并对 PM 2. 5 设置了更严格的限 制。 各地方政府也在中央政府与公众的双重压力 下,采取降温供暖、转移排放等“立竿见影”的环境指标控制方法,导致其站在了公众的对立面。 事 实上,在 PM 2. 5 事件前,环境事件引发的社会事 件就屡见不鲜:2006 年在厦门市一场直指 PX 项目 的市民“散步”行动,阻止了临港新城被规划为石 化中下游产业区;2011 年大连市再次爆发针对 PX 项目落地的大规模抗议活动;2012 年江苏省启东 市爆发了大规模的群体事件,民众占领政府大楼 强烈抗议王子造纸厂废水排海项目;2015 年 CCTV 报道了在腾格里沙漠被违规排污 8 万吨的事件,掀 起了一场地方政府、企业、周边民众之间多方关注 监督下的微妙博弈。
纵观世界各国环境治理的进程,自然环境遇 到的问题无论严重程度如何,所面临的困扰往往 是能够找到努力方向的技术问题等。 而那些因环 境引发的社会问题却让人们缺乏努力的方向。 在 中国,尽管各类环境事件处理均以顺应民众意志 为终结,但暴露出当前中国应对环境问题时的策 略与措施多以“救急”为主,面对任何一次环境问 题的爆发,解决方案多为被动而没有章法的“头疼 医头,脚疼医脚”应对之策。
(二) 实践层面的制度安排
上述问题的出现不禁让人将注意力转向实践 层面的制度安排。 中国环境治理中政府仍为主导 力量。 就环境保护与管理的体制而言,中国的体 制是由全国人大立法监督、各级政府负责实施、环 境保护行政主管部门统一监督管理、各有关部门 依照法律规定实施监督管理的体制 。 其中全国 人大环境与资源保护委员会是全国人大负责组织 并起草环境相关法律草案的专门机构同时还负责 监督环境与资源保护方面法律的执行。 国家环保 部是国务院环境保护行政主管部门,对全国的环 境保护工作实施统一监督管理。
从中国法律法规网数据库中能够看到,1978 年到 2013 年在国家层面环境治理相关部门多达 40 多个,仅节能减排的相关的政策法规共有 4142 条,环境保护相关的政策法规数量则更加庞大。 美国也经历过类似的过程,以环境危机救援政策 为例,在 1979 年联邦应急管理署成立(FEMA)前, 美国环境危机的处理方式是遇到一次危机出台一部法案政策,由一个美国联邦部门负责管理。 对 于飓风、洪水等自然灾害的救助法案曾经多达 100 余部,各类政策法案的叠加致使环境危机出现后 会有上百个机构参与救援管理。
环境问题是公共治理中的典型问题,政府能 够通过制度安排等方式实现对整个社会环境治理 发展的引导,如法律的修订、机构的变革、各类政 策的颁布、环保行动的实施等。 十八届三中全会 提出推进国家治理体系与治理能力现代化,是“治 理”(Governance)理念第一次进入国家战略层面, 同时将生态治理与经济、政治、文化、社会治理共 同作为国家治理体系的组成部分,从中可见对环 境问题的重视程度。 至此,本文提出两个问题:一 是,越来越多的公共资源投放在环境指标的控制 中,治理绩效却差强人意,现有政府环境治理绩效 评价是否合理,应如何改进;二是,在新的绩效治 理理论指导下,中国政府环境绩效治理体系应如 何改进。
二、理论背景
(一) 研究现状
1. 环境治理
环境 治 理 的 研 究 可 以 从 国 际 化 与 本 地 化 (Locally)两个尺度进行 ,本地化的研究更加强 调特定政治、文化背景下公共政策的设定对环境 问题的解决能力 。 环境治理是环境规制在公共 行政范式演进背景下的概念更新,环境规制的目 标是可持续发展,包括对生态与经济两个方面的 关注。 在环境规制的概念范式下,生态可持续服 务于经济发展,并将其作为经济过程可持续的基 础 。 本文所讨论的环境治理是在治理语系下解 决环境问题的持续互动过程及其有效性,至少包 括如下几个方面的特点:政府—市场—社会共同 参与环境问题的解决;网络化、多层级合作解决具 体环境问题;以环境绩效改进为目标的持续互动。 就环境治理在各个国家发展的现状而言,政府仍 然作为环境治理的主导者,政府间的伙伴关系 (Intergovernmental partnership) 对于具体的环境问题的改善更具价值,但也有相当多的研究能够 证明多主体共治是未来环境等公共问题解决的重 要方向 。
2. 环境治理绩效
善治可以定义为引导政治与社会经济关系 的过程和结构( good governance is defined as the processesand structures that guide political and socio-economic relationships) ,可以理解为治理 绩效的理想状态。 以城市治理为 例, UNDP 和 UN’s Habitat Global Campaign 认为好的城市治理 包括 11 条原则,即 participation, rule of law, rule of law, responsiveness, consensus, orientation equity, effectiveness and efficiency, accountability, strategic vision, subsidiary, andsecurity 。 本文的环境治理 研究是本地化治理研究在环境领域的应用,因此 上述原则同样可以用于好的环境治理绩效的判 断。 由此可以将环境治理绩效理解为治理主体通 过治理过程对环境问题解决的最终影响,在关注 环境状况的同时关注治理结构的状态。 这里需要 指出的是,此处关于环境治理绩效相关研究的梳 理立足于新公共治理的理论范式,与本文后边将 要提到的 PV-GPG 理论下的环境治理绩效具有相 同内涵,不同外延。 而本文提到的环境治理绩效 评价也是理论范式变化下,由管理绩效评价向治 理绩效评价的演进。
3. 环境绩效治理体系
前文提到本地化的环境治理研究,源于本文 关于环境治理体系研究是在中国情境下的探索, 需要将其置于两个具体的情景下进行分析,即中 国现阶段政治背景与环境治理发展的现实状况。 以十八届三中全会为时间节点,能够看到治理体 系与治理能力现代化相关研究的论文数量增长十 分明显,从 2012 - 2013 年均 15 万篇到 2014 - 2015 年均 18 万篇。 十八届三中全会所说的“国家治 理体系和治理能力”,指的是一个国家的制度体系 和制度执行能力 。 国家治理体系与能力现代 化,本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程,就治理体系而言,现代 治理体系的基础是以民为本的现代人文价值观和 为捍卫和弘扬这一价值体系而设计建立的制度体 系 。 国家治理是一种实现公共事务有效治理的 活动与过程,其涉及治理权威、治理形式、治理规 则、治理机制和治理水平等内容,而正是与这些内 容密切相关的所有主体、资源以及各种正式与非 正式的制度关系,构成了国家治理体系 。 从要 素划分的角度,国家治理体系可以理解为由政治 权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法 律系统、思想文化系统等构成的有机整体,这一有 机整体包括治理理念、治理制度、治理组织和治理 方式四个层次,当然还可以从公共事务门类的 维度进行划分,本文关于环境治理体系的研究就 可以理解为国家治理在环境领域的子体系。 治理 体系建立的最终功能是提升治理绩效,本文认为 环境绩效治理体系可以等同于环境治理体系,但 区别于环境治理战略。 治理战略与治理体系“一 动一静”,环境治理战略侧重于较高维度的行动方 案,而环境治理体系侧重于静态的顶层制度设计,就 概念外延而言,环境治理战略从属于环境治理体系。
(二) 适用理论及其核心内容
1. 环境问题定位与理论选择
环境治理(Governance) 是公共行政理论演进 背景下对传统环境规制(Regulation)或环境管理的 变革与改进,这些从理念到方式的全面更新动力 来自于传统范式对现实问题回应性的不足以及人 们对环境治理更好绩效水平的追求。 Bao G 等 结合 Grint 和 Brookes的研究将公共部门面临 的问题从复杂性与价值冲突两个维度划分为四 类,并提出以公共价值为基础的政府绩效治理理 论(简称“PV-GPG”)用以解决高复杂性与高价值 冲突的公共问题挑战。
从前文列举的问题可以看到,环境问题的复 杂性远远不止环境保护与经济发展之间的矛盾, 也不能将其视为与社会、经济、政治相平行的问 题,就分布而言它镶嵌交融在人类社会活动涉及 的所有领域,就问题分析维度而言,其价值冲突与 处理的复杂程度已经处于高位,并随着人类社会的发展而不断攀升。 国家治理体系与能力现代 化,本质上是国家治理体系与其面临的公共问题 之间的不断契合的过程。
由此本文引用该理论,将政府面临的环境治 理挑战问题定位于“棘手问题” (Wicked Problem) “棘手问题”多中心外部聚焦以及无限的价值冲突 特征,是 PV-GPG 回应现实问题的理论优势所在, 在该理论下构建环境绩效治理体系用以解决现实 中遇到的问题是本文研究的目的所在。
2. 关键研究内容
在环境治理中已形成的一个基本共识是仅仅 通过政府的努力很难取得更好的结果。 在环境保 护政府单一主体模式下,管理成本居高不下,资源 配置效率水平较低,尤其在解决环境问题引发的 社会问题时捉襟见肘。 环境问题因其特殊的公共 属性,并随着公共行政范式的不断演进,从关注政 府的投入逐渐过渡为关注政府的产出,从政府内 部行政效率的关注逐渐过渡为对环境公共产品的 提供,环境问题多元主体共治正在形成共识。 然 而,新公共治理的思路在处理环境问题时因各国 政体背景的不同效果各异,甚至根本无效。
就新公共治理理论本身而言这里提出两个问 题:一是新公共治理基于多元和多元化的概念状 态[19]是根植于西方国家的公共行政哲学范式,是 否能够完全符合各个国家尤其是中国、印度等新 兴经济体的政治与社会情境在其理论体系内难以 看到有效的回答;二是公共问题表现出越来越高 的复杂性与繁复的价值冲突,而新公共治理范式 下的价值取向为有限而清晰的价值取向,在诸 如环境问题等领域面对近乎无限的价值冲突时解 释能力有限。 面对这两个急需回应的问题,以公 共价值为基础的政府绩效治理(简称“PV-GPG”) 从理论范式的角度提供了一个可能的路径] 。 该 理论在 SSCI 重要期刊《Administration and Society》 刊出前就引起了学术界的广泛关注,美国著名行 政学家 David·H·Rosenbloom 引用 2012 年 9 月 在明尼苏达大学召开的 Creating Public Value in a Multi-SectoredShared Power World 会议的观点对该 理论体系下公共价值的具体问题进行了回应 。
PV-GPG 是建立在公共行政哲学范式演进的 逻辑之上,对现实问题具有回应性的一种理论,其 核心要义是在绩效观演进背景下对政府绩效的内 涵进行了重新定义。 通过社会价值建构、组织管 理与协同领导系统完成绩效生产,用以回应政府 在价值冲突与复杂性增加的环境治理中“向何处 去”,以及“如何去” 的问题 。 该理论是对公共 行政应然追求问题的探求,并对政府环境治理绩 效的内涵给定了基本结构。 治理的目标无一例外 的都是提高整个治理体系的绩效水平。 本文研究 环境绩效治理体制的构建,重要的研究内容包括 两个方面:即什么是政府的环境治理绩效,以及围 绕更好的“绩效观”如何设计绩效治理体系,以提 升环境治理绩效,解决环境治理中的棘手问题。
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