〔摘要〕《公共文化服务保障法》是我国公共文化领域首部“基本法”，也是文化领域具有综合性、全局性、基础性的一部法律。《公共图书馆法》则是从公共图书馆单一领域角度出发，对前者提出的基本原则、制度要求进行专门化和具体化。二法是一般法与特别法的关系。《公共文化服务保障法》中关于设施布局建设、服务体系建设、公共数字文化建设、免费开放、社会化发展、考核评价、人才经费保障等方面的基本规定，均是面向各类型公共文化服务机构提出的统一要求；《公共图书馆法》中在相关章节逐一回应了这些要求，并根据公共图书馆自身的功能、特点和规律将要求细化、完善，使条款更有针对性和可操作性。
〔关键词〕《公共文化服务保障法》,《公共图书馆法》,性质,关系,比较分析
1引言
2016年底，《中华人民共和国公共文化服务保障法》（以下简称《公共文化服务保障法》）正式出台，于2017年3月1日起施行。该法是我国公共文化法治建设的历史性突破，标志着公共文化保障性立法终于实现了从多方呼吁到国家意志层面的跨越；通过六章65条构建起了我国公共文化服务的基本制度体系，创造出了公共文化服务的中国经验和中国模式，也为推进我国现代公共文化服务体系建设提供了根本遵循，打开了文化立法的突破口。
随后，在《公共文化服务保障法》施行不满一年之时，几经波折前后拉锯长达近二十年的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）也于2018年1月1日起正式施行。该法作为党的十九大后首部文化立法，充分彰显了公共图书馆事业在中国特色社会主义文化中的重要地位；形成了中国特色的公共图书馆法律界定和一系列制度规范，对促进公共图书馆事业发展，健全文化法律体系，保障人民群众的基本文化权益具有重要意义。
2二法的性质、定位与关系
《公共文化服务保障法》是我国公共文化领域的一般法，也是整个文化领域第一部着眼于解决宏观问题和主要矛盾的文化基本法，对进一步推动构建现代公共文化服务体系有着至关重要的意义。它通过顶层设计，确立了公共文化服务的一系列基本原则，内容包括公共文化设施建设、服务提供、监督管理、法律责任五大部分多个方面。《公共图书馆法》是公共文化领域国家层面的第一部特别法，对接了《公共文化服务保障法》中的相关要求，围绕公共图书馆在构建现代公共文化服务体系中的职能定位和发展要求，结合自身功能、特点与规律，在公共图书馆的建设、服务、管理和保障等方面建立起完整的法律制度框架。因此，二法的关系是一般法与特别法的关系。根据《中华人民共和国立法法》第八十三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”，意为在二法对同一问题都有规定且不一致的情形下，适用“特别法优于普通法原则”，即《公共图书馆法》优先于《公共文化服务保障法》。
从内容角度来解释二法的关系与适用，作为为整个公共文化领域提供基本遵循的一般法，《公共文化服务保障法》不可能也不必要对公共文化领域的诸多具体问题做事无巨细的规定，而是需要针对整体矛盾与问题作出高屋建瓴的上层制度设计。所以，解决公共文化领域的具体问题还需要多部具体特别、有针对性的法律、法规和规章制度的配套协作，这也正是构建公共文化服务法律保障体系的原因和重要性所在。而《公共图书馆法》这一单一领域专门性法律的设计与制定恰是题中之意，它很好解决了《公共文化服务保障法》没有解决的涉及公共图书馆的诸多专门性、特殊性问题，将各级政府主管部门、各级公共图书馆长期以来探索并形成的好政策、好制度、好经验、好做法上升为国家法律，确立了政府主导、社会参与的公共图书馆建设格局，对公共图书馆的设施建设、服务提供、运行方式、管理制度和保障机制等作出了具体规定，可以有效引导并推动公共图书馆事业科学、规范、健康发展。
从功能角度来说，《公共文化服务保障法》作为一般法，以原则性条款居多，原则性的基本法律不经常改变，以保证法律贯彻执行阶段的相对稳定性；《公共图书馆法》作为特别法，有效衔接了《公共文化服务保障法》中的原则要求并将其具体化、细节化，逐一落实在公共图书馆的范畴中，以实现法律的公平正义和人性化。
3原则与落实：重点问题的比较分析
《公共图书馆法》是在公共文化视阈下，从公共图书馆单一领域角度出发，对《公共文化服务保障法》中相关基本原则和制度要求进行了专门化、具体化规定；确立了一系列体现中国特色社会主义特点的公共图书馆相关管理制度。
3.1设施网络建设
作为公共文化服务重要载体的公共文化设施，及以其为依托的公共文化服务机构组织体系，二者共同构成了公共文化服务体系的基础。与发达国家相比，目前我国公共文化服务的最大短板就是“体系化”程度较低，集中体现在设施网络布局和组织服务体系两大方面。基于此，《公共文化服务保障法》中对公共文化设施的建设与管理单设一章，做了原则性规定，包括公共文化设施的种类和范畴，建设标准、依据和原则，选址、用地与重建、改建的原则和要求，居民区配套建设公共文化设施和基层综合性文化服务中心建设的原则与要求，以及公共文化设施运行管理的原则和要求等。
《公共文化服务保障法》首先界定了公共文化设施的范畴（第十四条），明确了图书馆是重要的公共文化设施。《公共图书馆法》在总则中开明宗义，申明公共图书馆为“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”（第二条），进一步承接确认了公共图书馆的公共文化设施属性。
《公共文化服务保障法》规定公共文化设施建设的责任主体是各级政府，并指定以县一级政府为最小治理单元，提出在建设公共文化设施的过程中应“结合当地经济社会发展水平、人口状况、环境条件、文化特色，合理确定公共文化设施的种类、数量、规模以及布局，形成场馆服务、流动服务和数字服务相结合的公共文化设施网络”（第十五条）。《公共图书馆法》中的对应表述为“县级以上地方人民政府应当根据本行政区域内人口数量、人口分布、环境和交通条件等因素，因地制宜确定公共图书馆的数量、规模、结构和分布，加强固定馆舍和流动服务设施、自助服务设施建设”（第十三条）。由此可知，二法在设施规划建设过程中所考虑的外部因素和内部因素均不尽相同。公共文化设施建设要考虑当地经济社会发展水平和地方文化特色，一般来说，经济社会发展水平和地方文化特色不同，群众的基本文化需求就会呈现差异化，公共文化设施的种类也会有所差别；再加上对人口状况这一重要因素的考量，包括服务人口的具体数量、分布等，据此可以确定本地区公共文化设施的数量和规模；而公共图书馆已经作为一类公共文化设施在区域内存在，只需根据该行政区域内人口数量和分布来测算其数量与规模即可。与设施的种类、数量、规模相比，设施的布局问题更为核心。当前，“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的目标已基本达成，但是“全设置”不等于“全覆盖”，要解决“设施孤岛”问题，必须充分考虑本区域内人们生产和生活的宏观环境，树立人口密度、有效覆盖面积、有效服务半径、交通条件与设施可达性等理念，才能实现科学合理、有效覆盖的布局。
在《公共文化服务保障法》明确了各级政府在设施建设领域的责任主体地位后，《公共图书馆法》在第十四条中规定：“县级以上人民政府应当设立公共图书馆。地方人民政府应当充分利用乡镇（街道）和村（社区）的综合服务设施设立图书室，服务城乡居民”。结合第十三条的要求，公共图书馆应当建立起国家、省、市、县、乡、村六级服务设施网络，并通过加强数字服务、流动服务和自助服务设施建设，扩大图书馆服务网络的覆盖面。
另外，《公共文化服务保障法》还确立了设施公布制度，规定“县级以上地方人民政府应当将本行政区域内的公共文化设施目录及有关信息予以公布”（第十四条）；《公共图书馆法》在第十八条落实了该制度，指明了责任主体、应公布的具体内容和途径：“省、自治区、直辖市人民政府文化主管部门应当在其网站上及时公布本行政区域内公共图书馆的名称、馆址、联系方式、馆藏文献信息概况、主要服务内容和方式等信息”。
3.2服务体系建设
设施体系是服务体系的基础，但并不等于服务体系。设施的互联互通，必须依靠组织和服务体系的互联互通来支撑。这种体系就是把“孤岛”状的公共文化服务设施联结起来，形成一个设施网络与组织体系，并在体系内实现资源的共建共享和服务的上下联动，从而解决基层文化资源短缺、服务总量不足、服务质量不高的问题，促进公共文化服务城乡一体化均衡发展。《公共文化服务保障法》在第三十条提出基层综合性文化服务中心要“加强资源整合，建立完善公共文化服务网络，充分发挥统筹服务功能”，明确了作为体系末端的基层综合性文化服务中心的建设责任及重要性；又在第三十四条要求各级地方政府“采取多种方式，因地制宜提供流动文化服务”，指明了将流动服务作为完善服务体系的一种有效补充方式。在《公共图书馆法》中，对应的表述是“国家建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”（第十三条）；“政府设立的公共图书馆应当通过流动服务设施、自助服务设施等为社会公众提供便捷服务”（第三十九条）。公共图书馆构建服务体系，就是要建立总分馆制。公共图书馆总分馆制是国际上通行且成熟的一种服务模式，通常是由政府主导，由区域内的图书馆总馆制定统一的服务规则、内容、行业和技术标准等，图书文献统一编目、物流统一配送、技术平台统一建设，总分馆之间实现文献的通借通还，其本质是通过总分结合的组织与管理运行体系，实现资源的流通与共享。目前国内已有不少公共图书馆通过多年探索实践，形成了各具特色的县域总分馆制建设模式，如浙江嘉兴的“中心馆-总分馆体系”建设模式、江苏苏州公共图书馆与各系统图书馆合作共建模式、广东佛山禅城的“1主馆+5分馆+14成员馆”服务模式等。2016年，文化部等国务院五部门正式印发了关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的政策文件。随后，浙江、福建、江西、湖南、广东等10多个省（区、市）陆续出台了具体的实施意见或实施方案，且绝大多数省份已经开展了试点工作。基于此，《公共图书馆法》第三十一条对县级公共图书馆建立总分馆制提出了非常明确具体的要求，提出应由县级人民政府主导，因地制宜地建立“符合当地特点的以县级公共图书馆为总馆，乡镇（街道）综合文化站、村（社区）图书室等为分馆或者基层服务点的总分馆制”，并以“完善数字化、网络化服务体系和配送体系，实现通借通还，促进公共图书馆服务向城乡基层延伸”为目标。同时，作为总馆的县级馆，有“加强对分馆和基层服务点的业务指导”的责任。
3.3数字服务网络建设
互联网环境下，公共数字文化成为了公共文化服务的新阵地、新平台和新空间，是利用信息技术拓展公共文化服务能力和传播范围的重要途径；公共数字文化建设也成为现代公共文化服务体系不可或缺的重要组成部分。新世纪以来，我国通过全国文化信息资源共享、直播卫星广播电视公共服务、数字农家书屋等重点工程项目建设，带动了基层公共文化服务机构数字化水平跨越式发展，覆盖全国的公共数字文化服务网络基本形成[2]。但是，随着大数据、云计算、人工智能等新兴技术的出现与发展，移动互联和智能终端日益普及，现有公共数字文化建设在满足人民群众日益增长的文化需求与利用方式等方面，还存在差距与不足；特别是由于缺乏顶层设计和协调机制，造成不同项目之间存在内容交叉、重复建设的情况；同时还存在数字资源格式与技术标准不统一、服务手段单一、不同地区和层级的机构数字化水平发展不均衡等问题。针对这些问题，《公共文化服务保障法》从国家高度对公共数字文化建设进行了统筹规划，提出“构建标准统一、互联互通的公共数字文化服务网络，建设公共文化信息资源库，实现基层网络服务共建共享。国家支持开发数字文化产品，推动利用宽带互联网、移动互联网、广播电视网和卫星网络提供公共文化服务。地方各级人民政府应当加强基层公共文化设施的数字化和网络建设，提高数字化和网络服务能力”（第三十三条）。在《公共图书馆法》对应的第四十条中，具体是要构建“标准统一、互联互通的公共图书馆数字服务网络”；公共图书馆是推进全民阅读的重要阵地，在新技术环境下，必须“支持数字阅读产品开发和数字资源保存技术研究，推动公共图书馆利用数字化、网络化技术向社会公众提供便捷服务”；同时还应当以资源、设施建设带动服务创新，“加强数字资源建设、配备相应的设施设备，建立线上线下相结合的文献信息共享平台，为社会公众提供优质服务。”
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