[摘要]习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中提出要“改革审计管理体制”，作为审计管理体制的重要一环，审计职业化的建设刻不容缓，而审计职业准入制度作为国家审计职业化建设的“起点”亟待建立和完善。因此，借鉴国外审计职业准入和我国发展相对成熟的法官职业准入的经验做法，提出我国国家审计职业准入制度的框架，具体思路为：针对国家审计的职业特点，划分审计人员类型，分类招录，建立国家审计职业资格考试制度、审计职业经验准入制度和审计职业道德考察机制。同时，需健全相关配套制度及法律法规，以推动准入制度框架的执行落实，以期能够严格人才准入，优化审计队伍，推动我国国家审计职业化建设。
[关键词]审计管理体制改革；国家审计；审计职业准入制度；国家治理；法官职业准入制度；审计职业道德
一、引言
2014年《国务院关于加强审计工作的意见》提出，要提高审计队伍的专业化水平，推进审计职业化建设。随后，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》以及《“十三五”国家审计工作发展规划》等文件中对“推进审计职业化建设”有了更进一步的要求。党的十九大报告在“健全党和国家监督体系”中也明确提出要“改革审计管理体制”，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，是坚定不移全面从严治党、不断提高党的执政能力和领导水平的重大举措。这是在党的全国代表大会中首次针对审计管理体制提出的要求，为完善审计监督制度指清了道路，明确了方向。由此看来，作为审计管理体制的重要一环，审计职业化建设是刻不容缓。
本文立足于当前审计管理体制改革的背景，在借鉴国外审计职业准人制度以及我国发展较为成熟的法官职业准入制度的基础之上，初步构想我国的国家审计职业准入制度的建设框架。在划分审计人员类型、进行分类招录的基础上，建立国家审计职业资格考试制度、审计经验准人制度和审计职业道德考察机制，并且提出应建立健全相关的配套制度及法律法规，以推动审计职业准入制度的执行落实。在理论研究方面，本文可以创新性地完善国家审计职业准人制度的内容。在实践方面，本文的研究可能有利于改善由于当前审计职业准人条件宽松而导致的审计人员素质较低、审计力量薄弱等状况，有利于国家审计人才队伍的建设，提高审计的效率和质量。
二、文献综述
关于国家审计职业化研究方面的文献一直相对较少。从2002年到2008年，学者们对于审计职业化的研究基本上都局限于内部审计职业化方面，对于国家审计职业化涉猎得不多。2008年之后，关于国家审计职业化的研究开始增多，学者们主要围绕三个方面展开的：一是关于国家审计职业化的内涵定义、特征分析等方面的研究。刘恋认为国家审计职业化就是将审计视为一种职业，按职业化标准要求，所有审计工作都必须形成一种职业特征。王鲁平等则强调国家审计职业化应是审计人员具备专业性、独立性、权威性，审计工作做到人才资源有效配备、权责分明等。王爱国列举了审计职业化的七大特征，分别是独立性、契约性、技术性、公允性、同质性、专业性和谨慎性。二是分析探讨了国家审计职业化的建设现状、存在的问题及解决对策。秦之泰认为当前国家审计职业化存在制度设计笼统、针对性不强、职业特征模糊、行政色彩浓厚、职业化认识不统一、职业化程度低等问题，并提出增强意识、提高职业化水平、规范职业化建设以及完善职业化体系等举措。王爱国也列举了当前职业化建设所存在的障碍，如“官本位”思想固化，保障、监督、退出机制不完善，审计队伍结构有待调整等。三是分析探讨了国家审计职业化的建设路径。李先秋提出的总体建设路径是建立职业准人制度、考试制度、培训制度、职业等级制度以及职业激励惩戒制度"。程安林和梁芬莲则从逻辑路径的角度出发，认为国家审计职业化建设应以“职业资格”为起点，并以互补循环的“职业意识”与“职业规范”为基础条件。基于对审计职业化运行机制建设顶层设计的需求，他们从运行环境、管理制度和保障措施等方面分析探讨了如何优化、建立和完善国家审计职业化的问题。
针对国家审计职业准人制度的历史研究则更为稀少。潘学模和张序针对审计职业准人进行了比较详细全面的研究，探讨了政府审计执业资格准入制度的基本内容，包括设立原则、制度制定、管理部门、考试制度等方面。程安林和梁芬莲则提出将审计专业技术资格(职称)作为审计职业的准入资格，并设置一定的过渡期，逐步推进审计职业资格准入管理制度。王爱国认为要按照顶层设计原则来完善国家审计职业管理制度，第一步就是实行职业准人制度，将政治思想素质、正规专业教育和丰富工作经历作为重要考核指标，并采取严格的考试和测评制度。秦之泰认为国家审计人员应分类管理，增加专业考试，增加对综合能力和任职经历的考查。刘玉娟在国家审计职业化发展的路径选择中提出要建立和完善国家审计职业准入制度，认为应进一步完善审计职业考试制度，提升其权威性、专业性，严格规定取得审计职业资格证书是审计机关现有人员从事审计工作的必备条件之一。
综上所述，目前对于国家审计职业化的研究多处于起步阶段，且多为系统性、全局性的研究，少有文献针对国家审计职业化的某一特定环节、某一特定要素展开细致的分析探讨。多数文献所提到的审计职业准人也仅仅是围绕职业资格准人制度、职业资格考试内容进行探讨，不够全面和完善。鉴于此，本文拟就国家审计职业化中职业准人制度展开研究，在借鉴国外审计职业准入制度以及我国相对成熟的法官职业准人制度的基础上，初步构建我国国家审计职业准人制度框架。
三、审计管理体制改革对审计职业准入制度的要求
国家审计职业准人制度的建立有利于优化国家审计人才队伍，保证审计人员的独立性和专业胜任能力，从而提高审计效率，优化审计质量，推动审计职业化建设。同时，在审计人员编制无法大幅增加的情况下，严格审计职业准人有助于实现当前审计全覆盖的定位和要求。
国家审计职业化是指随着国家审计的不断发展，审计队伍逐步拥有相同的审计知识结构、规范的审计工作程序、系统的审计工作方法、完备的审计制度体系，职业特点鲜明，职业信仰坚定的一个过程。这是我国审计事业发展成熟的一个重要标志，也是国家审计作为经济社会运行的“免疫系统”以及国家治理体系的基石和保障的必然要求。国家审计职业化建设的目的是解决审计人员的专业胜任能力问题、整体素质提升问题、能力与待遇相匹配的相关职业保障机制构建完善问题。职业化建设的内容涵盖国家审计人员从准入到退出的整个流程，包括职业的准入、职业等级划分、职业晋升、职业保障、职业培训等一系列制度的建立。经过三十多年的快速发展，国家审计基本具备了实施职业化的特征、要素和条件，但目前国家审计职业化建设仍处于起步阶段，其中作为国家审计职业化建设起点的审计职业准入制度也尚未建立完善。
目前，国家审计人员的招录过程中呈现出准人条件相对宽松的现象。一是对专业技能的考核力度不够，导致审计人员的专业能力不够，专业知识、技能相对匮乏；二是对专业背景要求单一，多数为会计、审计专业背景，专业内容的考核单一，缺乏拥有计算机、资源环境、工程管理、法律等专业知识的复合型人才；三是经验相对缺乏，在招录过程中并未完全将工作经验作为必需的准入条件，导致时间较短的人职前培训不足以弥补经验不足的短板，新人职的审计人员在后期的工作中较为吃力，且要经历了长时间的磨练之后才得以勉强胜任。因此，面对目前相对宽松的审计职业准入现状，为保证初任审计人员拥有比较全面的素质，应该从人口进行把关。严格审计职业的准入对国家审计工作的良好开展至关重要。
国家审计人员的准人现状使得国家审计职业准人制度亟须建立健全，同时审计管理体制改革的新背景也对国家审计职业准人制度提出了新要求。党的十九大报告提出要改革审计管理体制，以构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。审计监督是国家监督体系的重要一环，审计管理体制改革可以增强审计监督的力量。审计管理体制改革的新背景对国家审计职业准人制度的建设提出以下要求：一是加强对权力运行的制约和监督，建立健全国家审计职业准人制度，要求全面提高审计人员素质，提升专业能力，熟悉权力运行的机制，以增强监督权力运行的能力。二是加强对党员领导干部的日常管理监督，同样需要提升审计人员素质，实行专业技能、经验、道德素养三者并重，以强化审计机关的监督能力。三是提升审计监督合力的作用，明确国家职业准人制度建立健全的最终目标在于完善审计管理体制，以增强其监督合力，实现全面从严治党的目标，推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，不断提高党的建设质量。
四、国家审计职业准入制度框架的构建
无论是当前国家审计人员的审计职业准人现状，还是审计管理体制改革背景下对于国家审计职业准人制度建设的新要求，都需要从审计专业技能、审计工作经验等方面建立健全审计职业准入制度。目前关于审计职业准入制度的理论研究较少，而这项制度的建立是一个复杂、政策性很强的系统工程，因此需要借鉴国外的成熟做法以及我国其他行业职业化的成功经验。
(一) 国外审计职业准入经验借鉴
我国的现代国家审计发展时间较短，所以国家审计职业化的发展起步也较晚，关于国家审计职业准人制度的建立更是无从谈起。而国外一些国家的国家审计发展相对来说成熟很多，虽然在审计体制方面还存在许多差异，但对于审计职业准人中的专业准人和经验准人方面的制度规定还是有值得借鉴参考之处。法国的审计体制属于司法型，行政上不隶属于任何机构，也不接受上级的强制命令，其法律规定只有执业注册审计师才能从事审计职业，对于审计的职业准入要求非常严格。作为立法型审计体制的代表，美国对国家审计职业准人也同样做出了严格规定，在其《审计法》中要求国家审计从业人员必须经过专业训练，精通业务，执业后2年内完成包括审计、商法、会计理论、会计事务等课程120小时的后续教育，并统一实施政府会计认证与审计教育认证，不能通过后续教育者将失去从业与晋升资格，甚至在后续教育中表现不佳者同样会失去职业准入资格。隶属于独立型的日本国家审计对职业准人的要求应该是最严格的，具备审计执业资格的人员必须是公证会计师，须通过三次考试才能获得，在通过前两次的基础考试和专业考试后，必须经过3年工作实践(1年实务补习和2年业务辅导)才能报考第三次考试。第三次考试设置了审计实务、会计实务、财务分析、税务等实务知识的笔试、口试和学术论文，确保专业综合能力较强。经过层层选拔考核，才可以力求选出最优秀的人才进入国家审计队伍行列。可以说，日本是国家审计职业准人最为严苛的国家。
(二) 我国法官职业准入经验借鉴
借鉴法官职业准人的相关经验，主要是基于法官与国家审计人员两者之间具有共同点。法官的审判工作与国家审计人员的审计工作两种职业之间存在诸多相似之处，可以为我们的经验借鉴找到方向。首先，两者同属于国家机关的工作人员，均按照或者参照公务员制度进行管理。法官从原有的管理制度过渡到现有的职业准人管理，这一成功探索必然对审计职业准人有一定的参考价值。其次，两者均对专业技能要求较高，法官需要具备专业的法律知识、独特的法律思维和娴熟的法律技能，要有驾驭审判的能力，同样国家审计人员也需要具备审计专业知识，能够熟练运用审计方法，具备一定的审计经验方可开展审计工作。法官职业准人的严格要求也同样适用于审计职业准入。最后，两者的地位特殊，均对国家的发展起着重要作用。法官队伍的素质关乎我国法治社会的建设以及依法治国方略的实现，而国家审计作为国家经济运行的“免疫系统”，是国家治理的基石和重要保障，服务于国家治理，审计队伍的素质也决定着其作用的发挥。严格的职业准人是两者发展成熟的必然趋势。当然，两者也存在一定的差异，例如审计所涉猎的专业领域较法官行业更为宽泛，故我们对法官职业准入经验仅是有选择性地借鉴，而非全盘效仿。
相比我国国家审计职业化的发展，法官职业化的道路更先一步进人正轨，更为成熟完善。早在1995年，法官就开始了职业化建设阶段，不断完善法官的职务序列、招录系统和培训制度。2013年，党的十八届三中全会就提出要建立符合职业特点的司法人员管理制度，对法官、检察官、人民警察实行统一招录，以完善司法人员分类管理制度。在法官的职业准人制度中，首先，对法官的职业资格、专业做出了要求，推行国家统一法律职业资格考试。在最新通过的全国人大常委会关于修改《中华人民共和国法官法》的决定中提出：“初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格且具备法官条件的人员中择优提出人选。”其次，对法官的工作经验也做出了细致的要求，在取得职业资格的前提下，拥有一定的工作经验也是必需的，而且依据法官的学历层次差异对其法律工作经验年限的要求也呈现出相应的差异。在《中华人民共和国法官法》第九条中就对工作经验做出了明确要求：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”上述诸如此类的做法都可以借鉴到审计职业化的建设中去。同时，关于法官职业准人的相关要求都有法律法规可循，且表述细致详尽，能够确保法官职业准入有法可依，真正落到实处，这也是推行国家审计职业准入制度时应该借鉴学习的。
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